财政部:现行补贴政策过度干预养猪业
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2007年以来,为扶持生猪生产稳定发展,防范生猪市场异常波动,中国出台了一系列扶持政策,包括能繁母猪补贴、能繁母猪保险、疫病防疫补助、生猪良种补贴、高... 2007年以来,为扶持生猪生产稳定发展,防范生猪市场异常波动,中国出台了一系列扶持政策,包括能繁母猪补贴、能繁母猪保险、疫病防疫补助、生猪良种补贴、高致病性猪蓝耳病强制扑杀补偿、屠宰环节病害猪无害化处理补助、生猪调出大县奖励、完善生猪生产消费监测预警体系、增加猪肉储备规模、支持标准化规模养殖场基础设施建设等。据统计,这些支持措施的出台,对促进生猪生产的快速恢复和发展发挥了巨大作用。大富豪棋牌下载 1 中国生猪出栏量从2007年的5.7亿头,上升到2008年的6.1亿头,再进一步上升到2009年的6.5亿头和2010年的6.7亿头,3年内增长了近18%,大大高于此前年均增长4%的正常水平。但是中国的生猪市场并未因生猪补贴政策而走出多年来大起大落的周期怪圈,2007年下半年到2008年上半年全国猪肉价格暴涨,严重影响居民生活,随即政府推出一系列补贴政策,刺激了生猪养殖,导致2008年下半年猪肉价格回落,甚至暴跌,许多养殖者损失惨重,现在又出现因生猪数量减少而导致猪肉价格上涨的情况。所以,从实际情况看,有必要对这一系列优惠政策进行思考和讨论。
美国与中国类似,都对国内的生猪产业提供补贴,美国的经验会为我们认识和评价中国的生猪支持政策带来启发。
一、美国生猪产业现状
美国生猪业生产变化趋势是:随着美国生猪养殖越来越产业化和专业化,生猪养殖场的规模在扩大而数量却在减少。1984年美国有43万个猪场,到1996年下降到不足20万个。20世纪80年代规模猪场生产的生猪占美国市场的34%,90年代上升到65%。长期以来中国生猪养殖以散养为主,近年生猪产业规模化趋势明显,但与美国相比还有很大差距,2008年50头以上出栏量的规模养殖户的总出栏量占全国出栏量的55.95%。
美国是养猪大国,生猪出栏量和猪肉产量都仅次于中国居世界第二位。20世纪90年代,美国生猪生产连年下降,进入21世纪后,生猪存栏量有所回升,2009年生猪出栏量约1.1亿头,养猪行业每年为美国创造约80万个就业机会。
美国是世界猪肉的第三大进口国,加拿大和丹麦是美国进口猪肉的最主要来源国,分别提供美国进口需求的80%和12%。近年来因加拿大养猪产业的迅速发展和北美自由贸易区的建立,美国从加拿大进口猪肉的数量激增,每年进口量约600万头。此外,美国还向墨西哥和中国等亚洲国家出口的活猪。随着中国对猪肉需求的不断提高和国内猪肉价格的上涨,中国从美国进口了大量的猪肉,2011年1-7月累计进口美国猪肉9080万kg,比2010年同期大约增加5倍,一跃升为美国猪肉出口的第五大市场。
二、美国的农业补贴政策及其对生猪产业的政策及其对生猪产业的有利影响
美国的畜牧业、种植业和林业都十分发达,其农业补贴政策在保持三大农业部门相对平衡的发展上起着重要的作用。美国农业补贴政策的现实运作显示出以下特征:补贴数量高,补贴范围主要集中在粮食、油料、豆类、乳制品等少数农产品上,由于各种补贴与农产品的生产面积和产量直接挂钩,巨额的农业补贴主要流向少数大规模农场,补贴方式由价格支持转向收入支持,补贴环节由流通领域转向生产领域。美国农业补贴集中性强,在1999--2001年给予农场主的642亿美元的直接补贴中,超过90%的补贴仅仅投向5种农产品——小麦、玉米、棉花、大豆和稻米。这些产品得益于农业补贴在国际市场上具有绝对的竞争优势,成为美国出口的主要农产品。比较起来,中国的农业补贴面广、分散,各具体类别上所获的补贴数额很少。负面效果是补贴难以集中发挥效能,补贴的效果较差。
美国生猪产业的发展受益于对畜牧业和种植业的补贴。美国畜产晶补贴政策主要有以下几点:①财政基础性投入。主要包括草场资源的保护、畜牧科技支持和对农牧场主的支持。②收入支持政策。主要包括奶牛收入损失合同项目、牲畜补偿项目及家畜援助项目等,其中只有家畜援助项目惠及生猪养殖。该项目针对在2003年和2004年由于干旱、高温、疾病、虫害、洪水、火灾、飓风、地震、严重暴风雪或其他灾害等造成损失的家畜生产者提供补偿,并且补偿没有上限。③价格支持政策。主要对牛奶及其制品实行价格支持计划。④促销计划投入政策。该政策旨在促进畜产品的出口,主要包括市场准入计划、外国市场发展计划、乳制品出口激励计划等。但是美国没有针对生猪出口的促销计划。美国畜产品补贴政策的重点是乳制品,享受价格补贴、收入补贴、价格支持和促销计划补贴。而生猪养殖仅享受到财政基础补贴和收入支持项目在遭受到自然灾害后在特定时间和地区对特定项目的补偿。分析可见,畜牧业补贴政策对生猪产业的直接支持有限。
美国生猪产业的发展更得益于种植业的补贴政策。据统计。2000--20()4年美国政府平均每年对玉米补贴约45亿美元,对大豆补贴约20亿美元。此项补贴促进农产品产量的提高,1996--2005年玉米和大豆的产量分别提高了28%和42%,同时价格则分别降低了32%和21%。可见,补贴主要被用来弥补了不断下降的价格,所以生产谷物的农场并没有得到什么好处,而美国的畜牧场和大型的农业公司却成为玉米和大豆补贴的最大受益者。据美国农业部估算,约有60%的玉米和47%的大豆作为饲料用于美国国内畜牧业,饲料费用占生猪总成本的47%,低廉的玉米和大豆为生猪生产者节省了大量成本。肉类食品公司采购了大批低价饲料,这意味着接受政府间接补贴平均每年达36亿美元,5年共计180亿美元。
大富豪棋牌下载,三、对美国农业补贴政策的思考和对中国生猪产业的启发
治病要治标更要治本,美国对生猪产业的支持主要是通过支持猪的玉米和大豆饲料来实现的,这种效应或许是美国政府有意为之,或许是“无心插柳柳成荫”,总之,美国的生猪产业从中受益匪浅。美国政府只花了支持农产品的费用而收到了兼顾支持生猪产业的效益,可谓一箭双雕。从政策的效率角度评价,美国的种植业补贴政策是很有效率的,这种治病治本的方法可以为中国借鉴。在中国东北地区是依托饲料资源的生猪生产产区,就可以通过对当地的饲料作物进行补贴,来支持该地区的生猪产业。
东北地区因粮食转化潜力大,正在成为养猪新区。张振计算得出。2009年中国生猪生产96%以l集中在包括辽宁、黑龙江和吉林等22个省份,1978--2009年中国各省份生猪生产布局指数的变动情况显示,东北3省的总体走势呈上升趋势。东北地区是中国玉米主产区,饲料资源丰富,生猪生产的规模化、组织化程度较高,生猪加工业相对发达,双汇、得利斯、金锣等多家国内知名企业相继在东北建立猪肉加工企业。从1992年开始,东北地区结束了生猪调入的历史,并出现了“北猪南运”的现象,南北方生猪差距明显缩小。
中国生猪发展的重要制约因素是饲料价格,受国际粮食价格上涨等因素影响,玉米等主要饲料原料价格持续高价位运行,加之国内深加工消耗玉米量增加,加剧了饲料用玉米的供应紧张状况,且这种趋势短期内难以缓解。养猪业为耗粮型畜牧业,需要消耗大量的玉米、大豆等粮食作物,为了降低成本,要将粮食就地转化为畜产品,养猪主产区就应分布在玉米、大豆、小麦等粮食主产区。
东北地区是全国公认的饲料优势产区,玉米总产量占全国总产量的28.6%,大豆总产量占全国总产量的38.1%。玉米、大豆产量均超过黄淮流域的河南、河北和山东,是全国饲料原料资源最为丰富的地区。本地因气温低猪肉消费量大,如果在吉林或其他地区建立生猪生产基地,供应东北3省,可能其饲养成本因自然条件而比四川等关内省份高些,但本地销售节约了运输成本,考虑到今后运输价格还要调高,效益将更加明显。但张振通过利用1992--2009年生猪生产省域层面的面板数据计算得出粮食禀赋对生猪布局影响不显着。我们不能单凭这一结果就得出粮食禀赋对发展生猪养殖无作用的结论,这说明东北地区的饲料优势没有发挥出来。究其原因,可能因东北地区生猪养殖发展晚,所以成本优势见效慢。所以,为了发挥其饲料成本优势应在东北3省施行有针对性的补贴政策,重点补贴玉米、大豆等饲料作物。
美国生猪生产的规模化和专业化不仅提高了产量,还逐渐形成了纵向联合的肉类生产体系,配合发达的供应链,减少了交易成本。大型肉类生产企业控制了肉类生产的全过程。从饲料加工、遗传育种、机械化饲养,到养殖、屠宰,再到包装、配送,形成了完整的纵向一体化的体系。由于价格来自合约,单个厂商不敢人为降低价格,从而保证了价格的稳定。中国也需要建立生猪生产的高效产业链。目前中国还只是在生产环节为农户提供支持,但是在生猪产业链中,处于终端的零售商仍然可以通过信息不对称把养殖户在生产阶段所获得的好处抵消掉。在生猪价格上涨时,批发商和零售商随之迅速提高猪肉价格;在生猪价格下跌时,他们利用消费者对价格的适应性和终端销售价格下跌的滞后性获取利润。出现这个问题的根本原因是中国生猪产业不配套,形成销售环节的行业性垄断。如果各地都有一定数量的集养殖、加工、销售一条龙的企业,那么市场效率的发挥就会更充分些。东北地区的发展重点是发挥成本优势,建设一批高标准的生产基地,做大做强龙头企业,进行精深加t,确保大中城市的供应。所以,中国在制定和实施生猪支持政策的同时也应该着眼于建立生猪产业链,鼓励各地发展一些适度规模的集产供销于一体的龙头企业,只有产业链整体发展了,政策的施行才更公平、更有效率。

2007年以来,为扶持生猪生产稳定发展,防范生猪市场异常波动,中国出台了一系列扶持政策,包括能繁母猪补贴、能繁母猪保险、疫病防疫补助、生猪良种补贴、高致病性猪蓝耳病强制扑杀补偿、屠宰环节病害猪无害化处理补助、生猪调出大县奖励、完善生猪生产消费监测预警体系、增加猪肉储备规模、支持标准化规模养殖场基础设施建设等。据统计,这些支持措施的出台,对促进生猪生产的快速恢复和发展发挥了巨大作用。 中国生猪出栏量从2007年的5.7亿头,上升到2008年的6.1亿头,再进一步上升到2009年的6.5亿头和2010年的6.7亿头,3年内增长了近18%,大大高于此前年均增长4%的正常水平。但是中国的生猪市场并未因生猪补贴政策而走出多年来大起大落的周期怪圈,2007年下半年到2008年上半年全国猪肉价格暴涨,严重影响居民生活,随即政府推出一系列补贴政策,刺激了生猪养殖,导致2008年下半年猪肉价格回落,甚至暴跌,许多养殖者损失惨重,现在又出现因生猪数量减少而导致猪肉价格上涨的情况。所以,从实际情况看,有必要对这一系列优惠政策进行思考和讨论。 美国与中国类似,都对国内的生猪产业提供补贴,美国的经验会为我们认识和评价中国的生猪支持政策带来启发。 一、美国生猪产业现状 美国生猪业生产变化趋势是:随着美国生猪养殖越来越产业化和专业化,生猪养殖场的规模在扩大而数量却在减少。1984年美国有43万个猪场,到1996年下降到不足20万个。20世纪80年代规模猪场生产的生猪占美国市场的34%,90年代上升到65%。长期以来中国生猪养殖以散养为主,近年生猪产业规模化趋势明显,但与美国相比还有很大差距,2008年50头以上出栏量的规模养殖户的总出栏量占全国出栏量的55.95%。 美国是养猪大国,生猪出栏量和猪肉产量都仅次于中国居世界第二位。20世纪90年代,美国生猪生产连年下降,进入21世纪后,生猪存栏量有所回升,2009年生猪出栏量约1.1亿头,养猪行业每年为美国创造约80万个就业机会。 美国是世界猪肉的第三大进口国,加拿大和丹麦是美国进口猪肉的最主要来源国,分别提供美国进口需求的80%和12%。近年来因加拿大养猪产业的迅速发展和北美自由贸易区的建立,美国从加拿大进口猪肉的数量激增,每年进口量约600万头。此外,美国还向墨西哥和中国等亚洲国家出口的活猪。随着中国对猪肉需求的不断提高和国内猪肉价格的上涨,中国从美国进口了大量的猪肉,2011年1-7月累计进口美国猪肉9080万kg,比2010年同期大约增加5倍,一跃升为美国猪肉出口的第五大市场。 二、美国的农业补贴政策及其对生猪产业的政策及其对生猪产业的有利影响 美国的畜牧业、种植业和林业都十分发达,其农业补贴政策在保持三大农业部门相对平衡的发展上起着重要的作用。美国农业补贴政策的现实运作显示出以下特征:补贴数量高,补贴范围主要集中在粮食、油料、豆类、乳制品等少数农产品上,由于各种补贴与农产品的生产面积和产量直接挂钩,巨额的农业补贴主要流向少数大规模农场,补贴方式由价格支持转向收入支持,补贴环节由流通领域转向生产领域。美国农业补贴集中性强,在1999--2001年给予农场主的642亿美元的直接补贴中,超过90%的补贴仅仅投向5种农产品——小麦、玉米、棉花、大豆和稻米。这些产品得益于农业补贴在国际市场上具有绝对的竞争优势,成为美国出口的主要农产品。比较起来,中国的农业补贴面广、分散,各具体类别上所获的补贴数额很少。负面效果是补贴难以集中发挥效能,补贴的效果较差。 美国生猪产业的发展受益于对畜牧业和种植业的补贴。美国畜产晶补贴政策主要有以下几点:①财政基础性投入。主要包括草场资源的保护、畜牧科技支持和对农牧场主的支持。②收入支持政策。主要包括奶牛收入损失合同项目、牲畜补偿项目及家畜援助项目等,其中只有家畜援助项目惠及生猪养殖。该项目针对在2003年和2004年由于干旱、高温、疾病、虫害、洪水、火灾、飓风、地震、严重暴风雪或其他灾害等造成损失的家畜生产者提供补偿,并且补偿没有上限。③价格支持政策。主要对牛奶及其制品实行价格支持计划。④促销计划投入政策。该政策旨在促进畜产品的出口,主要包括市场准入计划、外国市场发展计划、乳制品出口激励计划等。但是美国没有针对生猪出口的促销计划。美国畜产品补贴政策的重点是乳制品,享受价格补贴、收入补贴、价格支持和促销计划补贴。而生猪养殖仅享受到财政基础补贴和收入支持项目在遭受到自然灾害后在特定时间和地区对特定项目的补偿。分析可见,畜牧业补贴政策对生猪产业的直接支持有限。 美国生猪产业的发展更得益于种植业的补贴政策。据统计。2000--204年美国政府平均每年对玉米补贴约45亿美元,对大豆补贴约20亿美元。此项补贴促进农产品产量的提高,1996--2005年玉米和大豆的产量分别提高了28%和42%,同时价格则分别降低了32%和21%。可见,补贴主要被用来弥补了不断下降的价格,所以生产谷物的农场并没有得到什么好处,而美国的畜牧场和大型的农业公司却成为玉米和大豆补贴的最大受益者。据美国农业部估算,约有60%的玉米和47%的大豆作为饲料用于美国国内畜牧业,饲料费用占生猪总成本的47%,低廉的玉米和大豆为生猪生产者节省了大量成本。肉类食品公司采购了大批低价饲料,这意味着接受政府间接补贴平均每年达36亿美元,5年共计180亿美元。 三、对美国农业补贴政策的思考和对中国生猪产业的启发 治病要治标更要治本,美国对生猪产业的支持主要是通过支持猪的玉米和大豆饲料来实现的,这种效应或许是美国政府有意为之,或许是“无心插柳柳成荫”,总之,美国的生猪产业从中受益匪浅。美国政府只花了支持农产品的费用而收到了兼顾支持生猪产业的效益,可谓一箭双雕。从政策的效率角度评价,美国的种植业补贴政策是很有效率的,这种治病治本的方法可以为中国借鉴。在中国东北地区是依托饲料资源的生猪生产产区,就可以通过对当地的饲料作物进行补贴,来支持该地区的生猪产业。 东北地区因粮食转化潜力大,正在成为养猪新区。张振计算得出.2009年中国生猪生产96%以L集中在包括辽宁、黑龙江和吉林等22个省份,1978--2009年中国各省份生猪生产布局指数的变动情况显示,东北3省的总体走势呈上升趋势。东北地区是中国玉米主产区,饲料资源丰富,生猪生产的规模化、组织化程度较高,生猪加工业相对发达,双汇、得利斯、金锣等多家国内知名企业相继在东北建立猪肉加工企业。从1992年开始,东北地区结束了生猪调入的历史,并出现了“北猪南运”的现象,南北方生猪差距明显缩小。 中国生猪发展的重要制约因素是饲料价格,受国际粮食价格上涨等因素影响,玉米等主要饲料原料价格持续高价位运行,加之国内深加工消耗玉米量增加,加剧了饲料用玉米的供应紧张状况,且这种趋势短期内难以缓解。养猪业为耗粮型畜牧业,需要消耗大量的玉米、大豆等粮食作物,为了降低成本,要将粮食就地转化为畜产品,养猪主产区就应分布在玉米、大豆、小麦等粮食主产区。 东北地区是全国公认的饲料优势产区,玉米总产量占全国总产量的28.6%,大豆总产量占全国总产量的38.1%。玉米、大豆产量均超过黄淮流域的河南、河北和山东,是全国饲料原料资源最为丰富的地区。本地因气温低猪肉消费量大,如果在吉林或其他地区建立生猪生产基地,供应东北3省,可能其饲养成本因自然条件而比四川等关内省份高些,但本地销售节约了运输成本,考虑到今后运输价格还要调高,效益将更加明显。但张振通过利用1992--2009年生猪生产省域层面的面板数据计算得出粮食禀赋对生猪布局影响不显着。我们不能单凭这一结果就得出粮食禀赋对发展生猪养殖无作用的结论,这说明东北地区的饲料优势没有发挥出来。究其原因,可能因东北地区生猪养殖发展晚,所以成本优势见效慢。所以,为了发挥其饲料成本优势应在东北3省施行有针对性的补贴政策,重点补贴玉米、大豆等饲料作物。 美国生猪生产的规模化和专业化不仅提高了产量,还逐渐形成了纵向联合的肉类生产体系,配合发达的供应链,减少了交易成本。大型肉类生产企业控制了肉类生产的全过程。从饲料加工、遗传育种、机械化饲养,到养殖、屠宰,再到包装、配送,形成了完整的纵向一体化的体系。由于价格来自合约,单个厂商不敢人为降低价格,从而保证了价格的稳定。中国也需要建立生猪生产的高效产业链。目前中国还只是在生产环节为农户提供支持,但是在生猪产业链中,处于终端的零售商仍然可以通过信息不对称把养殖户在生产阶段所获得的好处抵消掉。在生猪价格上涨时,批发商和零售商随之迅速提高猪肉价格;在生猪价格下跌时,他们利用消费者对价格的适应性和终端销售价格下跌的滞后性获取利润。出现这个问题的根本原因是中国生猪产业不配套,形成销售环节的行业性垄断。如果各地都有一定数量的集养殖、加工、销售一条龙的企业,那么市场效率的发挥就会更充分些。东北地区的发展重点是发挥成本优势,建设一批高标准的生产基地,做大做强龙头企业,进行精深加T,确保大中城市的供应。所以,中国在制定和实施生猪支持政策的同时也应该着眼于建立生猪产业链,鼓励各地发展一些适度规模的集产供销于一体的龙头企业,只有产业链整体发展了,政策的施行才更公平、更有效率。

近年来,为解决生猪市场价格周期性波动,“肉贵伤民”与“猪贱伤农”现象交替出现的问题,国家出台了一系列扶持生猪生产、流通的财政支持政策,取得 一定成效,但也暴露出不少问题。近日,财政部经济建设司会同湖南省财政厅,以该省为典型,对我国生猪市场运行情况以及扶持生猪产业发展的财政政策进行了系 统梳理和认真研究,并从财政角度就如何发展生猪产业、稳定猪肉价格进行了一些思考。

政策扶持促进了生猪产业发展,但也暴露了一些问题

为促进生猪生产,保证市场供给,2007年国务院发布《关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》(国发〔2007〕22号),提出了一系列综合应对措施, 并相继出台了号称“十全大补”的约10项财政补贴政策,基本覆盖了生猪生产、繁育、防疫、宰杀、流通等各个环节。以湖南省为例,2012年中央财政安排生 猪补贴该省各类生猪补 贴13.78亿元,平均每头出栏生猪补贴17.18元,其中:生猪调出大县奖励资金5.86元、生猪标准化规模养殖场建设资金 2.74元、生猪良种补贴资金0.71元、能繁母猪及育肥猪保险补贴2.43元、能繁母猪补贴资金3.49元、屠宰环节无害化处理1.08元、规模场病死 猪无害化处理0.71元、强制扑杀及基层动物防疫补助经费0.36元、生猪信息监测预警经费0.03元。补贴政策之外,国家还通过安排储备对市场进行调 控,平均每储备1公斤冻猪肉,每年需承担利息费用及亏损约2.7元。

全方位的扶持政策一定程度上促进了生猪产业发展。首先,保证了生猪生产 能力稳定增长。一系列政府补贴政策的出台,稳定了企业及农民发展生猪生产的预期,调动了生产积极性,促进生猪生产能力稳步增长,以湖南省为例,2012年 全省出栏生猪8018万头,比2007年增长14.36%,每年还向外调出生猪超过2000万头,成为广东、珠三角、长三角等主要猪肉消费地区的重要供应 源。其次,推动了生猪产业规模化、产业化发展。在生猪扶持政策引导和养殖效益刺激下,生猪产业结构向规模化方向加速发展,规模养殖已经成为生猪产业发展的 主导力量。到2012年底,湖南省养猪户已由2007年的876万户减少到282万户,平均每年减少99万户,养猪户占总农户的比重已由2007年的 63.9%下降到19.98%。与此同时,规模养猪快速发展,湖南省生猪规模养殖户达到26万户,年出栏生猪5297万头,占全省出栏总量的68.5%, 年出栏生猪500头以上的标准化规模场达2.5万户,标准化规模场年出栏生猪3200万头,占全省总出栏的37.5%。规模场数和规模场出栏猪数量分别比 2007年增长74.95%和77.82%。再其次,产业化发展速度加快。近几年来,湖南省生猪养殖行业发生重大变革,生猪养殖行业产能正在向大规模养殖 集团企业集中,双汇、雨润等一批集生猪养殖、屠宰、加工业务一体的大型产业集团快速涌现,促进完善了生猪产业链条,并成为稳定生猪市场的有效力量。据统 计,湖南省养殖行业中,作为顶端产品的种畜禽生产有1/3控制在龙头企业手中,新建5000头以上大型规模养殖场及养殖基地,超过一半为龙头企业建设或合 作建设,预计未来3-5年,该省龙头企业养殖基地出栏量将达到1500万头以上,接近全省总量的1/5,生猪生产经营逐步走向长远性、稳固性发展。最后, 生产周期性波动趋于平稳。由于生猪调出大县奖励等补贴政策的实施,湖南省生猪周期性波动幅度减小,生产活动较为理性,并未随着价格的大起大落而出现生产的 剧烈调整,尤其是能繁母猪数 量影响不大,波动幅度并未密切跟随生猪价格。上半年深度亏损2个月,但母猪存栏总体仅减少2.73%,下半年恢复增加 0.62%。同时,生猪产销逐步趋向供求相对均衡的状态,生猪价格大多时间处于合理区间震荡,养殖户全年能够实现微利经营。这些都表明,生猪行业在历经波 动洗炼、盘整调节后,养殖结构趋于稳固,养殖活动逐步走向理性。

现 行政策体系存在一系列亟待解决的问题。首先,过度干预,影响市场机制作 用。全方位的财政补贴政策在很大程度上改变了生产者的心理预期,“不看市场看市长”,市场价格的调节作用趋于弱化。即便在价格下跌时,养殖户仍然维持甚至 增加母猪存栏,虽然有利于保证后续市场供应,但也导致后期仔猪补栏和生猪供给过度增加,市场严重供大于求,进而价格进一步大幅下滑,生产者大面积亏损。 2011年8月以来,生猪价格持续低迷,市场的“自我恢复期”较以往明显延长。其次,分头管理,难以形成政策合力。各类生猪补贴资金名目过多,管理多头, 用途重叠,以致力量分散、效果抵消。从监督管理来看,各类生猪补贴项目分属畜牧、发改、商务、环保及农业等部门分头管理,扯皮多,协调难,无法形成政策合 力。从使用方向来看,各类补贴资金在支出边界上存在交叉或重叠。如养殖和屠宰环节的病死猪无害化处理补助方向大体相同,但分属商务、农业部门管理。从使用 效能来看,由于资金分散且制度僵化,导致政策效果被弱化。如生猪保险补贴政策,保额低、险种少,难以调动养殖户投保积极性;又如能繁母猪补贴,实践中难以 甄别操作,只能“撒胡椒面”;再如猪肉储备,监管难度大,储存成本高,且由于储存期短,出库周期与市场调控周期往往不一致,时常出现价格下跌时国家抛储的 情况,导致调控效果大打折扣。最后,政策不稳,影响农民生产预期。补贴政策带有应急性和随意性,“短期政策长期化”与“长期政策短期化”并存,没有建立规 范、稳定的政策体系,导致养殖户预期不稳。如能繁母猪补贴,2007—2008年连续实施,2009—2010年暂停,2011—2012年继续安排。又 如良种繁育体系建设项目,2007—2008年实施,2009年取消。

以市场化、规模化为方向,重构政府支持生猪产业发展的政策体系

生 猪是一种重要而特殊的商品,一方面,它具有一般商品的共同属性,市场运行受价值规律调节;另一方面,自古“猪粮安天下”,生猪市场的稳定与否对于民生保 障、三农发展甚至国家稳定都有着十分重大的影响。因此,实现生猪产业的良性发展必须坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用,在此基础上,政府对市场失灵的 领域和环节给予支持,将有形的手和无形的手相结合,构筑竞争有序、波动有度的生猪市场体系。

推动生猪产业规模化、产业化发展。规模化、产业 化是未来生猪产业发展的大势所趋,也是解决我国生猪市场波动大问题的根本途径。一方面,要大力推动生产规模化,重点是支持发展农业专业合作社,通过采取金 融、财政、税收等方面的扶持政策,鼓励农民通过开展合作经营,做大生猪养殖规模,实现规模经济;另一方面,要完善生猪产业化链条,重点是鼓励大型龙头企业 开展生猪产、销、加工一体化经营,提高生猪产业的现代化程度,并成为解决生猪市场波动以及食品安全问题的有效抓手。

建立完善生猪保险制度。实行生猪保险是发达国家的普遍做法,也是保护生猪生产者利益,实现产业稳定、健康发展的有效的市场化手段。目前,我国生猪保险仍处于起步阶段,险种少,赔 付比例低。借鉴主要发达国家的做法,应逐步增加险种,提高赔付比例,探索与产量挂钩及与收益挂钩等不同形式的赔付模式,并建立“生产者为主负担、政府适当 补助、保险公司适当让利”的保费缴纳机制。鉴于目前我国生猪生产规模化水平较低,市场风险更大,在生猪保险政策实施初期,政府应适当提高补贴比例,以调动 保险公司、生产者的参与积极性。未来随着我国生猪产业规模化程度不断提高,可适当调低政府保费补贴的比例。

整合重构财政政策体系。按照“划 清政府市场边界”的原则,找准财政支持生猪产业发展的切入点和支持方式,建立规范、稳定的政策体系。一是整合财政补贴资金。生猪补贴专项资金归并为生猪生 产专项资金、生猪市场体系专项资金及生猪储备专项资金三个专项,由财政部门会同畜牧主管部门及储备主管部门管理。财政资金主要用于支持生猪疫病防控、生猪 良种繁育技术、生猪保险、生猪市场信息化建设以及储备等具有公益性、公共性的重点领域和环节。二是支持规模化生产。主要是支持农产专业合作社以及龙头企 业,由其统筹用于发展规模化生产。三是加大散养农民支持力度。鉴于散养风险较大,财政支持要向散养农民予以倾斜,探索采取政府购买服务的方式,由防疫部 门、供销合作社组织等给农民提供免费或保本价的防疫、繁育服务;保险对散养农民给予重点支持等。

调整完善生猪储备政策。鉴于生猪不易储存的 物理特性,大量储备不仅成本高也难以起到调控市场的作用。因此,应调整国家生猪储备政策的功能定位,主要定位于应急保供。同时,按照中央和地方事权划分, 建立中央储备与地方储备相结合的储备政策体系。中央储备主要定位于全国性的应急保供,保持适当数量的冻肉储备规模,取消活体储备;地方储备主要定位于保证 区域内市场供应,由各地结合生产、消费及财力等情况统筹确定储备规模及吞吐时机。

探索开展期货交易。生猪期货是一种市场化的工具,在美国等 畜牧业发达国家,已具有非常成熟的实践经验。由于生猪期货能够提供未来1年到1年半的生猪市场价格预测信息,可为生猪养殖户、养殖企业提供有效的价格参 考,从而减少生产的盲目性,同时,通过将期货交易与现货交易相结合,也可建立较为稳定的上下游链条,有效回避价格波动风险,锁定预期利润。鉴于目前我国生 猪生产主体众多,较分散、规模小,很难实现标准化交割订单,在国内全面开展生猪期货交易的条件尚不成熟,可尝试在局部地区、部分规模生产者当中逐步建立生 猪产品远期交易制度,并为期货交易市场的建立积累经验。

生猪价格周期性波动是市场机制作用的结果

21世纪以来,我国生猪市场价格呈现出周期性大幅度波动,波动周期越来越频繁,2003年至今,已经历了3轮价格的大涨大跌(学界称之为“猪周期”)。生猪价格周期性波动是市场机制作用的正常反应,而现阶段我国生猪产业的特性、特点进一步加剧了市场波动。

生猪价格周期性波动是市场机制作用的正常反应。价格围绕价值上下波动是市场价值规律的基本表现,并由此引导生产实现供需平衡。体现在生猪市场,由于生猪生产 具有周期性,从仔猪到育肥猪出栏,一般需要大半年,供给对价格的反应要经过相应的蛰伏期才能体现出来。信息传导的滞后性使生猪市场“蛛网现象”明显。不管 是从以往我国生猪市场运行情况看,还是从国外主要生猪市场运行情况看,尽管波动幅度和频率略有不同,但都始终重复着“价格下跌—宰杀母猪—生猪减少—供应 短缺—价格上涨—养殖增加—生猪卖难—价格下跌”的经济循环。

现阶段我国生猪产业的特性、特点进一步加剧了市场波动。首先,养殖规模小不利 于稳定生产。生猪养殖规模是影响“猪周期”变化的重要原因。我国生猪生产规模化水平低,2011年全国年出栏1万头以上的养殖户出栏生猪占比仅为 7.3%,,远低于美国的90%。小规模为主的生产格局决定了当价格高涨时,大量社会资本进入,尤其是散养农户盲目扩大养殖数量,造成生猪生产供应增加, 而一旦价格大跌,散养户则跟风退出,造成后期生猪供应紧张,价格大涨。其次,养殖成本快速上涨推高猪肉价格。饲料和流通成本上涨是推动猪肉价格上涨的主要 因素。近年来,我国人工成本及主要生产资料价格快速上涨,2001—2009年,湖南省单猪养殖的物质成本和服务费用由515元上涨到1160元,年均上 涨12.3%。近两年来,成本上涨速度进一步加快,2011年单猪生产成本达到约1500元,同比上涨超过25%。目前,生猪生产整体已进入高成本阶段, 推动生猪价格刚性上涨。最后,突发事件增多加剧价格波动。疫病暴发、食品安全、天气变化等突发事件是影响生猪生产、干扰生猪价格的重要因素。据统计,近年 来各类重大动物疫病每年带来的直接经济损失达近千亿元。特别是2006年蔓延全国的高致病性猪蓝耳病,引起了生猪生产下降和价格的剧烈波动。2010年又 出现全国性疫情,造成大量生猪死亡、猪价暴跌,加上行情不好,许多养殖户不敢补养,生猪存栏和能繁母猪存栏下降,直接导致2011年生猪供给紧张,价格一 路上涨。

2014年中央财政安排12亿元支持畜牧良种补贴

为支持提高畜牧良种化水平,促进畜牧产业持续健康发展,按照今年中央1号文件有关“继续实施畜牧良种补贴政策”的要求,2014年,中央财政通过畜牧发展扶持资金安排12亿元实施畜牧良种补贴,鼓励养殖者购买牲畜良种冻精和种公畜进行牲畜品种改良。

财政部介绍,全部资金已于近日拨付完毕,其中安排生猪良种补贴6.61亿元、奶牛良种补贴2.6亿元、肉牛良种补贴0.45亿元、羊良种补贴1.98亿元、牦牛良种补贴0.36亿元。

据悉,自2006年中央财政开始实施畜牧良种补贴政策以来,支持力度不断加大。截至2014年,中央财政已累计安排77.5亿元实施畜牧良种补贴,极大地调 动了广大养殖场户特别是散养农户选购使用良种的积极性,加速了畜牧良种的普及推广,有效提升了畜牧生产水平和生产效率。

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